OBJETO: PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 7/2021 AUTOR: Osmar Anibal Teixeira Júnior EMENTA: PROÍBE A PRÁTICA DE NEPOTISMO NAS ENTIDADES DE TERCEIRO SETOR QUE RECEBEM RECURSOS PÚBLICOS DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL DO MUNICÍPIO DE ITAJAÍ E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS
I - RAZÕES DA CONTESTAÇÃO EXCELENTÍSSIMA PRESIDENTE DA COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO FINAL
CONTESTAÇÃO AO PARECER DO PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 18/2021
EMENTA: “PROÍBE A PRÁTICA DE NEPOTISMO NAS ENTIDADES DE TERCEIRO SETOR QUE RECEBEM RECURSOS PÚBLICOS DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL DO MUNICÍPIO DE ITAJAÍ E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.
O Vereador abaixo subscrito, inconformado com a decisão prolatada por esta competente comissão, que decidiu pela rejeição do PLO n 18/2021, vem, por intermédio desta, apresentar sua contestação, cujas razões de fato e de direito seguem a seguir:
I – RELATÓRIO
Trata-se do Projeto Lei Ordinária (PLO) nº 7/2021 que “PROÍBE A PRÁTICA DE NEPOTISMO NAS ENTIDADES DE TERCEIRO SETOR QUE RECEBEM RECURSOS PÚBLICOS DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL DO MUNICÍPIO DE ITAJAÍ E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.
Em razão da tramitação do presente projeto esta comissão exarou seu entendimento contrário a regular tramitação da matéria, por entender contrariamente ao mérito da proposição.
Em virtude de discordar juridicamente das razões apresentadas pela relatoria, posto que a comissão deve discutir a legalidade e não o mérito da proposta, e posto que a decisão da comissão não foi unânime, oferto a presente contestação com a finalidade de trazer um novo olhar sobre o tema proposto, que vai de encontro ao estabelecido no parecer ora combatido, senão vejamos.
II – DAS RAZÕES DA CONTESTAÇÃO
Vedação à prática de nepotismo nas parcerias entre o Poder Público e as organizações do terceiro setor. Possibilidade de suplementação municipal e iniciativa parlamentar. Constitucionalidade configurada.
Foi encaminhado para análise da constitucionalidade e legalidade à equipe técnica da casa, o Projeto de Lei Ordinária n. 07/2021, cujo objetivo é proibir o repasse de recursos públicos do Poder Executivo a entidades do terceiro setor nas quais a direção e chefia esteja a cargo de cônjuges, companheiros, parentes em linha reta, colateral ou por afinidade até o terceiro grau de Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários Municipais, Chefes de Seções e Departamentos, Coordenadores, Diretores, e Membros e Secretários do Poder Legislativo; bem como proibir essas mesmas entidades de contratar produtos e serviços oferecidos por pessoas com o referido grau de parentesco das autoridades municipais.
A legislação pátria dispõe sobre a regulamentação das parcerias entre Poder Público e organizações da sociedade civil consta em determinadas legislações, sendo especialmente relevante consignar que a Lei Federal n. 13.019/2014 prevê a vedação ao nepotismo no terceiro setor[1]. É o que dispõe o artigo 39, inciso III, da citada norma:
Art. 39. Ficará impedida de celebrar qualquer modalidade de parceria prevista nesta Lei a organização da sociedade civil que: [...]
III - tenha como dirigente membro de Poder ou do Ministério Público, ou dirigente de órgão ou entidade da administração pública da mesma esfera governamental na qual será celebrado o termo de colaboração ou de fomento, estendendo-se a vedação aos respectivos cônjuges ou companheiros, bem como parentes em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau; (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015).
Observa-se que a legislação limita a parceria do Poder Público com organizações da sociedade civil cujos dirigentes sejam: membros de Poder; dirigente de órgão ou entidade da Administração Pública da mesma esfera governamental em que ocorra a relação de parceria; e estende a vedação aos cônjuges ou companheiros, bem como parentes em linha reta, colateral ou por afinidade até o segundo grau.
Por sua vez, a proposta de lei em tela aparenta ser mais abrangente: engloba os membros dos Poderes Municipais, os Secretários e demais chefias, e também cônjuges ou companheiros, bem como parentes em linha reta, colateral ou por afinidade até o terceiro grau. Dessa forma, assemelha-se à Súmula Vinculante n. 13 do Supremo Tribunal Federal, que preconiza:
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
Além disso, este projeto de lei inova quanto à proibição dirigida às entidades de terceiro setor de contratar produtos e serviços fornecidos por aquelas mesmas pessoas mencionadas no artigo 1° da propositura.
Considerando, assim, que há inovação e complementação da legislação federal em vigor sobre o tema, entende-se que há espaço para a atividade legislativa municipal, nos termos do artigo 30, incisos I e II da Constituição Federal, que preveem:
Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
Sobre a competência legislativa municipal, cita-se o ensinamento doutrinário:
O art. 30, II, da Constituição Federal preceitua caber ao município suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, o que não ocorria na Constituição anterior, podendo o município suprir as omissões e lacunas da legislação federal e estadual, embora não podendo contradita-las, inclusive nas matérias previstas no art. 24 da Constituição de 1988.
Assim, a Constituição Federal prevê a chamada competência suplementar dos municípios, consistente na autorização de regulamentar as normas legislativas federais ou estaduais, para ajustar sua execução a peculiaridades locais, sempre em concordância com aquelas e desde que presente o requisito primordial de fixação de competência desse ente federativo: interesse local. (MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada e legislação constitucional. 9ª ed. Editora Atlas: São Paulo, 2013. p. 742)
Assim, a edição da Súmula Vinculante n. 13 do Supremo Tribunal Federal e a vigência de demais leis esparsas sobre o tema não impedem que a Administração Pública, tanto estadual quanto municipal, insira outros parâmetros de acordo com a realidade e o interesse local afeto. Isso é o que se depreende da jurisprudência da Suprema Corte, que pode ser verificado nos trechos a seguir:
[...] Ao editar a Súmula Vinculante nº 13, a Corte não pretendeu esgotar todas as possibilidades de configuração de nepotismo na Administração Pública, dada a impossibilidade de se preverem e de se inserirem, na redação do enunciado, todas as molduras fático-jurídicas reveladas na pluralidade de entes da Federação (União, estados, Distrito Federal, territórios e municípios) e das esferas de Poder (Executivo, Legislativo e Judiciário), com as peculiaridades de organização em cada caso.
Dessa perspectiva, é certo que a edição de atos regulamentares ou vinculantes por autoridade competente para orientar a atuação dos demais órgãos ou entidades a ela vinculados quanto à configuração do nepotismo não retira a possibilidade de, em cada caso concreto, proceder-se à avaliação das circunstâncias à luz do art. 37, caput, da CF/88. (STF, MS 31.697, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 11/03/2014, Primeira Turma)
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE BRUMADINHOMG. VEDAÇÃO DE CONTRATAÇÃO COM O MUNICÍPIO DE PARENTES DO PREFEITO, VICE-PREFEITO, VEREADORES E OCUPANTES DE CARGOS EM COMISSÃO. CONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR DOS MUNICÍPIOS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. A Constituição Federal outorga à União a competência para editar normas gerais sobre licitação (art. 22, XXVII) e permite, portanto, que Estados e Municípios legislem para complementar as normas gerais e adaptá-las às suas realidades. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que as normas locais sobre licitação devem observar o art. 37, XXI da Constituição, assegurando “a igualdade de condições de todos os concorrentes”. Precedentes. [...] é de se louvar a iniciativa do Município de Brumadinho-MG de tratar, em sua Lei Orgânica, de tema dos mais relevantes em nossa pólis, que é a moralidade administrativa, princípio-guia de toda a atividade estatal, nos termos do art. 37, caput da Constituição Federal. A proibição de contratação com o Município dos parentes, afins ou consanguíneos, do prefeito, do vice-prefeito, dos vereadores e dos ocupantes de cargo em comissão ou função de confiança, bem como dos servidores e empregados públicos municipais, até seis meses após o fim do exercício das respectivas funções, é norma que evidentemente homenageia os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa, prevenindo eventuais lesões ao interesse público e ao patrimônio do Município, sem restringir a competição entre os licitantes. Inexistência de ofensa ao princípio da legalidade ou de invasão da competência da União para legislar sobre normas gerais de licitação. Recurso extraordinário provido. (STF, RE 423560, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. em 29/05/2012, Segunda Turma)
Evidente, então, que os Municípios podem avançar no tema do nepotismo, promovendo e dando concretude aos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade.
Cumpre ressaltar que, apesar de as organizações da sociedade civil não integrarem a Administração Pública, o recebimento de verbas do erário exige o cumprimento de determinados requisitos, conforme decisão do Supremo Tribunal Federal, destacada abaixo:
[...]
15. As organizações sociais, por integrarem o Terceiro Setor, não fazem parte do conceito constitucional de Administração Pública, razão pela qual não se submetem, em suas contratações com terceiros, ao dever de licitar, o que consistiria em quebra da lógica de flexibilidade do setor privado, finalidade por detrás de todo o marco regulatório instituído pela Lei. Por receberem recursos públicos, bens públicos e servidores públicos, porém, seu regime jurídico tem de ser minimamente informado pela incidência do núcleo essencial dos princípios da Administração Pública (CF, art. 37, caput), dentre os quais se destaca o princípio da impessoalidade, de modo que suas contratações devem observar o disposto em regulamento próprio (Lei nº 9.637/98, art. 4º, VIII), fixando regras objetivas e impessoais para o dispêndio de recursos públicos. (STF, Adi n. 1923, Rel. para o acórdão Min. Luiz Fux, j. em 16/04/2015, Plenário).
Portanto, dentre as regras a serem observadas nas parcerias entre o Poder Público e as organizações da sociedade civil encontra-se à vedação ao nepotismo, prevista expressamente no artigo 39, inciso III, da Lei Federal n. 13.019/2014. O que não impede, como dito, de complementação municipal, visando a conferir maior proteção aos princípios da moralidade e impessoalidade.
Além disso, a propositura também não atinge aquelas matérias definidas como exclusivas da iniciativa do Chefe do Poder Executivo, como se percebe pela leitura do artigo 61, § 1°, da Constituição Federal (por simetria, artigo 50, § 2°, da Constituição Estadual de Santa Catarina e artigo 29, § 1°, da Lei Orgânica Municipal), sendo, portanto, de iniciativa concorrente entre Prefeito e Vereadores. Consoante julgado de tribunal pátrio:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Artigo 3º, da Lei nº 4.165, de 15 de fevereiro de 2013, do Município de Cruzeiro, que veda a celebração, manutenção, adiantamento ou prorrogação de contrato de prestação de serviços e fornecimento de mercadorias com empresa ou sociedade civil que seja de propriedade do cônjuge, companheiro, parentes em linha reta, colateral até o terceiro grau, ou de parentes por afinidade nos termos da Lei Civil, das autoridades municipais do Poder Executivo e Legislativo do Município de Cruzeiro, e de ocupantes de cargos comissionados do Município, ou de dirigentes superiores de órgãos ou entidades da Administração Pública, devendo tal condição constar expressamente dos editais de licitação - Preliminar - Impossibilidade de utilização de Súmula Vinculante como parâmetro de controle abstrato - Não ocorrência de ofensa à regra da separação dos Poderes – Alegação de vício de iniciativa – Inexistência – Rol de iniciativas legislativas reservadas ao chefe do Poder Executivo é matéria taxativamente disposta na Constituição Estadual – A iniciativa parlamentar não ofende o disposto nos artigos 5º e 144, da Constituição Estadual, por não veicular matéria inserida na reserva da Administração nem na reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo - Competência suplementar do Município - Constitucionalidade - A Constituição Federal outorga à União a competência para editar normas gerais de licitação e contratação (artigo 22, inciso XXVII) - Dispositivo impugnado que não desrespeita os princípios constitucionais mencionados, ao contrário, dá efetiva aplicabilidade aos princípios da impessoalidade, moralidade, eficiência e interesse público, nos termos do artigo 111, da Constituição do Estado de São Paulo. Pedido improcedente. (TJSP, ADI n. 2097832-43.2016.8.26.0000, Rel. Des. Ricardo Anafe, j. em 09/11/2016, Órgão Especial)
Assim, ainda que os princípios da moralidade e impessoalidade decorram do artigo 37 da Constituição Federal e sejam autoaplicáveis, nada obsta que a legislação infraconstitucional, especialmente no caso a municipal, torne mais rígidos os critérios, a fim de impedir o nepotismo no terceiro setor.
Sendo assim, a ilustre servidora Renata Mari Dutra OAB/SC 33.921 Consultora Jurídica de Apoio Legislativo desta casa afirma: “Ante o exposto, não se verifica óbice jurídico à tramitação do Projeto de Lei Ordinária n. 07/2021 por esta Casa Legislativa.”.
Esse foi o parecer da nobre servidora. Além disso, grande fundamentação jurídica foi apresentada já na justificativa do projeto.
III – CONCLUSÃO
Desta forma, nobres Edis, pugno para que este PLO seja analisado e aprovada a sua regular tramitação, haja vista se tratar de medida que visa desobstruir as vias públicas ocupadas com veículos abandonados, bem como, com tal medida, agir no sentido de proteger e garantir a saúde pública no âmbito do Município de Itajaí.
Ante o exposto, consubstanciado nas razões de fato e de direito apresentadas nesta defesa, requer ao presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação Final, o recebimento da presente contestação, bem como nos termos regimentais asustentação oral diante desta comissão, com o acatamento dos motivos aqui explicitados e regular tramitação do presente PLO com a integralidade de seu texto para, a posteriori ter sua apreciação e votação soberana pelo Plenário de desta honrosa Casa de Leis Municipal.
[1] Compreendidas aquelas qualificadas pela Lei Federal n. 9637/1998.